Wet Bodembescherming, 1987

Rubriek: onderzoek
Door: Evelien Verbauwen

Monstername op de locatie van een bodemsanering in het kader van de Wbb. Als het doemscenario van de Club van Rome (Grenzen aan de Groei, 1972) ergens aansloeg, dan was het wel in Nederland. Van de mondiale oplage ging de helft over Nederlandse toonbanken. (Land van lafaards?, Peter Giesen, 2007). Aanvankelijk lijkt het groeiende (inter-)nationale milieubewustzijn alleen al voldoende voor het instellen van landelijk bodembeschermingsbeleid. De eerste minister met milieu in portefeuille (Louis Stuyt, 1971-1973) dient in april 1971 een ‘Voorontwerp Wet inzake de Bodemverontreiniging’ in. In het voorontwerp, gericht op het voorkómen van verontreiniging, zijn de uitgangspunten van het Soil Charter van de Raad van Europa uit 1972 herkenbaar. Het is het eerste voorstel waarin de bodem als onderdeel van het milieu een intrinsieke waarde vertegenwoordigt en bescherming verdient. Tot dan toe is de utilitaire betekenis van bodem als eigendom, grondstof, productiefactor of ondergrond voor infrastructuur en bebouwing uitgangspunt geweest voor de Nederlandse wet- en regelgeving.

Grondverzet tijdens een bodemsanering in het kader van de Wbb te Moerdijk. Maar het voorontwerp haalt het niet, waarna voor de onderdelen afval en chemische stoffen aparte wetgeving wordt opgesteld. Het ministerie voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne werkt onder leiding van ministers Stuyt en Vorrink (1973-1977) intussen door aan voorstellen voor een ‘Wet Bodembescherming’. De andere ministeries (Landbouw en Visserij, Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening, Economische zaken en Verkeer en Waterstaat) verzetten zich tegen overkoepelende bodemregelgeving, zij willen hun bevoegdheden niet ondergeschikt maken. In combinatie met het relatief onzichtbare karakter van de problematiek voorkomt deze competentiestrijd jarenlang dat het tot een doorbraak komt. Zelfs een Ministeriële Commissie Bodembescherming brengt in 1976 geen uitkomst. Na twee bijeenkomsten besluit het kabinet dat de nieuwe bodemwetgeving alleen aanvullend mag zijn. De inventarisatie van onderwerpen waarvoor aanvullend bodembeleid nodig is komt ironisch genoeg niet verder dan de toepassing van strooizout en -zand.

Werkbezoek van minister Cramer aan de Wbb-sanering van het gasfabrieksterrein te Oudenbosch. In afwachting van betere tijden gaat het milieuministerie via het ‘onderzoeksprogramma bodembescherming’ (1977-1983, ca. € 10 mln.) op de achtergrond door met het verzamelen van kennis. En vervolgens breken spannende tijden aan. Door het gifschandaal van Lekkerkerk verandert de politieke wind in 1980 drastisch. De maatschappelijke onrust plaatst bodem – en meer specifiek bodemverontreiniging – hoog op de politieke prioriteitenlijst. Handen uit de mouwen is nu het motto; de verontreiniging wordt opgeruimd en ook wetgeving volgt snel. De Interimwet bodemsanering wordt in 1981 ingediend door minister Ginjaar (1977-1981) en treedt in 1983 in werking. De nog steeds felle protesten vanuit LNV, bijvoorbeeld tegen de oprichting van een Technische Commissie Bodembescherming, vinden dan geen gehoor meer. (Standards, soil, science and policy. A. Souren, 2006)

De Interimwet bodemsanering is gericht op het voorkómen èn verwijderen (saneren) van bodemverontreiniging. Vanuit wetenschap en beleid gaat daarom de eerste jaren veel aandacht naar saneringstechnieken en normeringsvraagstukken. Wanneer is een bodem verontreinigd en als er gesaneerd moet worden tot wel kwaliteitsniveau en hoe? Het bredere concept van bodembescherming komt door de groeistuip van het bodemsaneringsbeleid pas later uit de verf.

Bodembescherming is gericht op het behouden van de verschillende bodemfuncties die, nu en in de toekomst, essentieel zijn voor het voortbestaan van menselijk, dierlijk en plantaardig leven. Het ministerie stelt in 1976 het streven naar multifunctionele bodemkwaliteit centraal. Hieronder verstaat zij het behouden van de bodemeigenschappen die nodig zijn voor de watervoorziening, de ecologisch-geomorfologische, landbouwkundige en grondstoffenfunctie van de bodem. In latere publicaties komen deze functies terug onder andere namen en in steeds andere indelingen. Voor de ontwikkeling van het Nederlandse bodembeleid is vooral belangrijk dat de ecologische functie als de meest kwetsbare en meest belangrijke functie wordt gezien.

Bodembeschermende maatregelen in het kader van de Wet Milieubeheer: afdichting van de stortplaats De Meerendonk in ‘s-Hertogenbosch. Oorspronkelijk geformuleerd als uitgangspunt voor bodembescherming wordt het concept ‘multifunctionaliteit’ al snel leidend in het bodemsaneringsbeleid. Vanuit saneringsperspectief wordt multifunctionaliteit opgevat als het zodanig schoonmaken van de bodem dat deze geschikt is voor alle gebruiksvormen. Als werd gesaneerd op een bedrijventerrein moest de bodem na afloop geschikt zijn voor hervestiging maar ook geschikt om - de in het bodemwerkveld spreekwoordelijke - sla te telen.

De uiteindelijke Wet Bodembescherming wordt pas in 1987 van kracht, meer dan zestien jaar nadat de ontwikkeling van deze wetgeving startte. Net als in 1971 speelde ook nu de internationale gemeenschap een rol. De Europese Unie had Nederland namelijk in gebreke gesteld voor het niet nakomen van haar verplichtingen in het kader van de Grondwaterrichtlijn uit 1978. Daarnaast had de financiële en organisatorische omvang van de immer groeiende saneringsoperatie nut en noodzaak van preventie intussen wel bewezen.

De belangrijkste mijlpaal is wel dat met de Wet Bodembescherming (Wbb) het zorgplichtbeginsel wordt ingesteld. Wbb artikel 13 betekent een verplichting om alle na 1987 in de bodem geraakte verontreiniging onmiddellijke aan te pakken. Vanaf dan is er in het Nederlandse bodembeleid sprake van verschillende regimes voor verontreinigingen van voor of na dit jaartal. Het herstellen van de oorspronkelijke bodemkwaliteit (multifunctioneel saneren) blijft uitgangspunt voor alle verontreinigingen van na 1987. De saneringscriteria voor oudere gevallen verschuiven met de jaren van multifunctioneel naar functiegericht en kosteneffectief op basis van de risicobenadering en lokale (ruimtelijke) ontwikkelingen.

De Wbb is niet het enige kader voor bodembescherming. Al in 1875 introduceert de Hinderwet (o.a. herzien in 1952) een vergunningplicht voor ‘inrichtingen’ die gevaar, schade of hinder kunnen veroorzaken. De bodem wordt niet expliciet genoemd, maar is onderdeel van de te beschermen omgeving en dus grond voor bezwaar of weigering. Vanaf 1993 is bescherming van de bodem op locaties met bedrijfsmatige activiteiten geregeld in de Wet milieubeheer. Als basis voor de benodigde bodembeschermende maatregelen in de vergunningvoorschriften geldt de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB, 2001). Als sprake is van landbouwkundig gebruik (ca. 60% van Nederlands’ grondgebeid) gelden ter bescherming van de bodem de regels in de Meststoffenwet en de Bestrijdingsmiddelenwet. Voor grondwaterbescherming zijn zowel in de Wbb als in de Waterwet voorzieningen getroffen. Tot slot is de Wbb zelf de grondslag voor diverse specifieke beschermingsvoorschriften in de vorm van Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) zoals:

  • Besluit gebruik meststoffen (organische mest, kunstmest, zuiveringsslib en compost);
  • Lozingenbesluit bodembescherming (lozing vloeistoffen in de bodem);
  • Stortbesluit (beheer van stortplaatsen);
  • Infiltratiebesluit (infiltratie van oppervlaktewater in de bodem);
  • Besluit Bodemkwaliteit (bouwstoffen, grond & baggerspecie, Kwalibo: onderdeel m.b.t. kwaliteitsborging)